永政發(fā)〔2014〕19號

永州市人民政府

關于加強地方政府性債務管理的實施意見

各縣區(qū)人民政府，各管理區(qū)，永州經濟技術開發(fā)區(qū)，市政府各委局、各直屬機構：

為切實加強地方政府性債務管理，有效防范和化解政府性債務運行風險，根據《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）和《湖南省人民政府關于規(guī)范和加強政府性債務管理的意見》（湘政發(fā)〔2013〕9號）精神，現提出如下實施意見。

一、加強地方政府性債務管理的指導思想

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、十八屆四中全會精神，按照黨中央、國務院和省委、省政府決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展。

（二）地方政府性債務的定義及分類。本實施意見所稱地方政府性債務，是指地方政府（含政府部門和機構）直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務以及經費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、投融資公司等因公益性項目建設直接借入、拖欠形成的債務。地方政府性債務分為政府債務和政府或有債務。其中，政府債務對應政府負有償還責任的債務，分為一般債務和專項債務；政府或有債務對應政府負有擔保責任的債務和政府可能承擔一定救助責任的債務。

一般債務：為沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以公共財政預算資金償還的債務。

專項債務：為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借，主要以對應的政府性基金預算資金或專項收入償還的政府債務。

（三）堅持相關制度。使用政府性債務資金的項目，要執(zhí)行財政評審、政府采購制度、重大項目聽證公示等制度。市、縣區(qū)財政部門應對使用政府性債務資金的項目實行全過程預算績效管理。市、縣區(qū)審計部門應對使用政府性債務資金項目的資金使用情況進行全面審計。

二、加強地方政府性債務管理的基本原則

（一）分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。

（二）總量控制。市、縣區(qū)政府債務舉借不得突破批準的限額。政府或有債務舉借實行嚴格管理和政府審批。

（三）規(guī)范管理。嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統(tǒng)一。

（四）防范風險。建立風險預警機制，綜合運用債務率、償債率、逾期債務率等定量指標，對政府性債務實行風險預警。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。

三、加快建立規(guī)范的政府舉債融資機制

（一）政府債務實行規(guī)?？刂坪鸵婪▽徟?。地方政府債務實行限額管理，一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理。市、縣區(qū)確需舉債的只能在批準的限額內通過省政府代為舉債。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借債務。市、縣區(qū)在批準的限額內舉借債務，必須報同級人大或其常委會批準。

（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資方式。政府舉債采取政府債券方式進行。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

（三）大力推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式（PPP模式），參與城市基礎設施、公共服務體系領域等有一定穩(wěn)定收益、規(guī)模較大的公益性事業(yè)投資和運營。縣區(qū)政府可根據本地經濟發(fā)展和建設需要，選取適合采用合作模式的擬建項目和適合轉換成合作運作模式的已有基礎設施項目進行合作，如供排水、能源、垃圾處理、通信、交通、商貿、旅游、物流等項目。各地政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（四）加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。各地政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。企事業(yè)單位舉借政府或有債務，必須按照“單位申報、財政審核、政府批準”程序辦理。各地政府要加強對政府或有債務的統(tǒng)計分析、風險防控和日常監(jiān)管工作。

四、對地方政府債務實行預算管理

（一）政府債務納入全口徑預算管理。市、縣區(qū)要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。政府或有債務確需各級政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

（二）政府或有債務實行收支計劃管理。債務單位舉借政府或有債務的，須按照財政部門的要求編制項目年度收支計劃，明確建設項目、融資規(guī)模、融資方式、償債來源等情況。財政部門從合規(guī)性、安全性和有效性等方面對債務收支計劃進行審核，匯總編制本級政府或有債務收支計劃，報同級政府審批后，下發(fā)融資舉借核準通知。

五、加強地方政府性債務使用監(jiān)管

（一）嚴格政府債務用途。政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出和競爭性項目建設。非公益性項目融資資金要按照規(guī)定用途使用，不得用于公益性項目或其他政府債務支出，不得擠占挪用。

（二）專賬管理政府債務資金。政府債務資金實行專賬核算和管理，債務資金的使用應符合有關法律法規(guī)規(guī)定，?？顚Ｓ?，專賬核算，接受財政部門和審計部門的監(jiān)督。

（三）建立債務報告和公開制度。完善政府性債務統(tǒng)計定期報告制度，加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。建立政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地政府要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監(jiān)督。

（四）建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，明確責任落實，各級政府要對本級政府債務負責任。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

（五）強化債權人約束。金融機構等不得違法違規(guī)向政府提供融資，不得要求政府違法違規(guī)提供擔保。金融機構等購買政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規(guī)提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關機構和人員的責任。

六、控制和化解地方政府性債務風險

（一）建立政府性債務償債準備金制度。各縣區(qū)政府應建立政府性債務償債準備金，償債準備金規(guī)模按上年末本級政府性債務余額的一定比例，結合當年財力狀況統(tǒng)籌安排，并納入年度財政預算，由同級財政部門專戶管理、專賬核算、專款專用。并由同級財政部門制訂具體管理辦法，報同級政府審批。

（二）建立政府性債務風險預警機制。市、縣區(qū)財政部門根據本級一般債務、專項債務、政府或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估本級債務風險狀況，定期向同級政府、人大報告，并提出化解債務風險建議方案。各級政府要積極采取措施，逐步降低風險，合理控制債務余額的規(guī)模和增長速度。

（三）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險。政府對其舉借的債務負有償還責任，要制定應急處置預案，建立責任追究機制。當出現償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經費、整合專項資金、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。對難以自行償還債務，要及時上報，并啟動債務風險應急處置預案，切實化解債務風險。

（四）嚴肅財經紀律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對政府性債務管理的監(jiān)督檢查力度。市、縣區(qū)政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規(guī)舉借債務，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規(guī)干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。各地政府要進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。

七、妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資

（一）進一步核實存量債務，抓緊將存量債務納入預算管理。市、縣區(qū)財政部門要以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，對債務單位的債務存量進行逐筆核查統(tǒng)計。對在2013年政府性債務審計中提供虛擬項目形成的債務，務必督促債務單位進行整改，確保政府債務管理系統(tǒng)中債務數據真實準確。同時，對政府性債務存量進行甄別。對政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。

（二）妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規(guī)則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優(yōu)質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需政府履行擔?；蚓戎熑蔚膫鶆?，要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。

（三）確保在建項目后續(xù)融資。各縣區(qū)政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

八、加強組織領導

各縣區(qū)人民政府要切實擔負起加強政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體的管理細則，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規(guī)?？刂?、預算管理、統(tǒng)計分析和風險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批新開工項目；金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導，制止金融機構等違法違規(guī)提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監(jiān)督，促進完善債務管理制度，防范風險，規(guī)范管理，提高資金使用效益。

永州市人民政府

2014年12月29日