一、《辦法》出臺的背景及意義

(一)全面貫徹改革精神的需要。2016年7月、12月,中共中央、國務(wù)院和省委、省政府相繼出臺的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016]18號)和《關(guān)于深化投融資體制改革的實施意見》(湘發(fā)[2016]33號),兩個綱領(lǐng)性文件對全國、全省當前和今后一個時期投融資領(lǐng)域推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行了頂層設(shè)計。其中對于完善政府投資體制提出了明確要求,務(wù)必要通過修訂相關(guān)文件來抓好改革精神的全面貫徹落實。

(二)統(tǒng)籌銜接政策體系的需要。為全面深化投融資體制改革,2016年11月湖南省人民政府以湘政辦發(fā)〔2016〕85號印發(fā)了《湖南省省本級政府投資項目審批及概算管理辦法》,《辦法》針對政府投資項目審批決策、概算管理、責(zé)任追究等政策體系,進行梳理和統(tǒng)籌,提出了系列要求,為建立決策科學(xué)、投向合理、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴格的政府投資管理體制,提高政府投資效益和管理水平起到了很好的政策支撐和引導(dǎo)作用。

(三)規(guī)范管理提高效益的需要。近年來,市級政府投資項目在促進全市經(jīng)濟社會發(fā)展、提高基本公共服務(wù)水平、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但近年來政府投資項目管理中也出現(xiàn)了職責(zé)不清、流程不暢、管理不善等問題,務(wù)必通過規(guī)范管理,加強投資控制,提升投資效益,讓政府有限的資金發(fā)揮更好的引導(dǎo)和帶動作用。

《辦法》的出臺,一方面將有利于我市提高投資監(jiān)管法治化水平,集中聚焦市本級政府投資項目、工程變更、工程款支付等重點,從嚴控制政府項目投資規(guī)模,維護政府投資計劃的嚴肅性,對超出投資規(guī)模的嚴厲追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任;另一方面,將有利于我市大力推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革,建立決策科學(xué)、投向合理、運作規(guī)范、監(jiān)管嚴格的政府投資管理體制,切實提高投資效益和項目管理水平,為政府投資項目加快建設(shè)創(chuàng)造寬松的法制環(huán)境。

二、《辦法》制訂的基本思路

(一)突出問題導(dǎo)向,實現(xiàn)投資管理更加精準、規(guī)范和高效。針對我市政府投資建設(shè)項目還存在變更管理還不夠嚴格,部分項目超概算、超投資的現(xiàn)象;部門職能職責(zé)還沒有很好的厘清;項目前期工作統(tǒng)籌和策劃謀劃能力還不夠等等問題。修訂過程中,以問題為導(dǎo)向,抓住關(guān)鍵,通過科學(xué)的制度設(shè)計,在嚴格規(guī)范管理的同時也有助于項目的高效推進。

(二)突出集成梳理,實現(xiàn)政策體系更加精煉、優(yōu)化和完善。我市在政府投資項目集體決策、項目立項、概算調(diào)整、監(jiān)督監(jiān)管等環(huán)節(jié)缺少規(guī)范管理的政策文件,給行業(yè)主管部門和項目建設(shè)單位均帶來了操作層面的困難和問題。此次修訂工作,以《湖南省省本級政府投資項目審批及概算管理辦法》(湘政辦發(fā)〔2016〕85號)為基礎(chǔ),并將《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016]18號)、《湖南省委、省人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的實施意見》(湘發(fā)[2016]33號)、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目管理辦法》(2015年中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第 7 號)、《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》(發(fā)改投資〔2015〕482號)等四個文件精神進行融合,保持了政策體系的完整性和一致性。

   (三)突出意見協(xié)商,實現(xiàn)文件更加切合實際、更加具有可操作性。起草期間,發(fā)改委組織專題研討座談會議6次,書面征求20多個部門意見,歷時半年,經(jīng)過十余次大的修訂。多維度地廣泛征求意見和反復(fù)推敲,力求文件修訂既全面貫徹執(zhí)行上級政策,也能較好切合我市實際,便于管理部門和項目單位的實施,確保嚴謹科學(xué)和可操作性。

(四)突出服務(wù)理念,實現(xiàn)文件創(chuàng)造性落實“放管服”改革精神。為切實落實好黨中央、國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革精神,以“最多跑一次”的政務(wù)服務(wù)理念推進政府投資項目管理服務(wù)工作,文件突出市場化改革方向。鼓勵采取政府和社會合作PPP模式,通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式,推進公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域項目建設(shè)。積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。貫徹中央、省、市行政審批制度改革的最新要求,全面推行一次性審批改革,將并聯(lián)審批、在線審批的要求貫徹到具體章節(jié)。強調(diào)公開化決策過程。政府投資項目對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響的,實行公眾參與、機構(gòu)評估、專家評議和風(fēng)險評估制;按規(guī)定及時公開公布項目信息,依法接受人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體和社會各界的監(jiān)督。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共個七章,五十六條:第一章為總則;第二章至第五章分別規(guī)定政府投資項目投資決策、項目審批、概算審核與控制、工程變更及概算調(diào)整;第六章為監(jiān)督檢查與法律責(zé)任;第七章為附則。

從內(nèi)容上講,大體上主要有以下方面:

一是界定政府投資范圍。《辦法》適用于利用市安排政府性資金為主體(占項目總投資50%及以上),且建設(shè)責(zé)任主體為市本級單位的固定資產(chǎn)投資項目。政府性資金包括:市本級財政預(yù)算資金;上級部門專項補助資金;國際金融組織和國外政府貸款等政府主權(quán)外債資金以及市財政性資金為還款來源的借貸資金;地方政府債券資金;其他納入財政管理的資金或資產(chǎn)。同時明確政府投資公司自籌資金建設(shè)的經(jīng)營性項目,不納入審批制范圍,按項目性質(zhì)采取核準或備案制。《辦法》力求通過精準政府投資范圍,優(yōu)化投資方向和結(jié)構(gòu),優(yōu)先保障重點工程和社會民生項目,把政府的錢花在刀刃上,更好地發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和帶動效應(yīng)。

二是厘清部門職能職責(zé)?！掇k法》明確要建立政府牽頭、部門聯(lián)動、分工協(xié)作、信息共享的運行機制,統(tǒng)籌推進政府投資項目建設(shè),有助于明確責(zé)任,提高運轉(zhuǎn)效率。其中,發(fā)改部門是投資主管部門,負責(zé)統(tǒng)籌前期工作,編制投資計劃、立項可研審批,以及項目稽查和調(diào)度考核等綜合管理工作;財政部門是政府投資資金管理部門,負責(zé)編預(yù)算、撥資金、核工程預(yù)算、結(jié)算和項目決算等;并結(jié)合監(jiān)察體制改革,提出監(jiān)察機關(guān)負責(zé)項目的建設(shè)和管理單位及公職人員行使公權(quán)力情況的監(jiān)察及廉政建設(shè)監(jiān)督等。

三是優(yōu)化項目審批管理。一是明確審批流程。明確政府投資項目審批的先后順序、所需的的資料、各類咨詢報告(文本、圖件)的編制要求,有助于提高項目建設(shè)效率。二是優(yōu)化審批環(huán)節(jié)。估算總投資1000萬元以下、且不需新增建設(shè)用地的建設(shè)項目,適當簡化審批項目可行性研究報告,可以不編制和報批初步設(shè)計及概算(按估算控制);概算評審與初步設(shè)計評審可同步安排、合并評審、一并批復(fù);初步設(shè)計與施工圖設(shè)計合一,施工圖設(shè)計及工程預(yù)算應(yīng)執(zhí)行概算審批規(guī)定。三是規(guī)范搶險救災(zāi)項目的管理。針對項目的特殊性,文件提出應(yīng)急搶險救災(zāi)工程報市人民政府同意后,相關(guān)職能部門從速從簡審批,確需立即開工的,可先開工,然后及時補充完善相關(guān)審批手續(xù)。

四是加強項目投資控制。《辦法》強調(diào)了政府投資項目必須按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算”的原則控制投資成本。在制度設(shè)計方面主要參照《省本級政府投資項目審批及概算管理辦法》通過嚴格概算執(zhí)行和造價控制,健全概算審批、調(diào)整等管理制度,嚴格工程變更管理,確保項目總投資控制在批復(fù)的概算以內(nèi),加強投資全過程控制。項目初步設(shè)計概算超過可行性研究報告批復(fù)估算10%的,投資主管部門可以要求項目建設(shè)單位重新編制和報批可行性研究報告;或要求項目建設(shè)單位嚴格按照可行性研究報告批復(fù)修改初步設(shè)計及概算,重新報批。此外,申請調(diào)增投資概算幅度超過原核定概算10%及以上且超概算額度500萬元以上的,須由市審計局進行審計并報市人民政府審定。

五是強化監(jiān)管和責(zé)任追究。政府投資項目實行全過程監(jiān)管與問責(zé)。一是全過程明確管控責(zé)任。實行行業(yè)主管部門負責(zé)制、項目稽察制、跟蹤審計制,行業(yè)主管部門負責(zé)對項目實施進行行業(yè)監(jiān)管,市發(fā)改委全過程稽察、市審計局加強重大項目的跟蹤審計。二是加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”,依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺,加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”,建立以黨內(nèi)監(jiān)督為根本、部門監(jiān)督為主體、群眾監(jiān)督為基礎(chǔ)、科技監(jiān)督為手段的新型監(jiān)督模式,運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段,實現(xiàn)項目建設(shè)管理的全過程電子化監(jiān)管,提高監(jiān)管實效。三是加大責(zé)任追究。除對項目建設(shè)單位、行業(yè)主管部門作出明規(guī)定外,結(jié)合實際情況,此次增加了政府投資建設(shè)項目相關(guān)業(yè)務(wù)的參建單位違法違規(guī)操作的追責(zé)內(nèi)容,結(jié)合社會征信體系建設(shè),將其不良行為記入信用檔案或列入黑名單予以公布,并作為相關(guān)部門資質(zhì)評級、延續(xù)、降級、撤銷的重要參考。